实现农业转移人口市民化，公共服务的均等化，需要真金白银的投入，更要求包括财政、户籍、土地等多个层面的制度改革
中国首个城镇化专项规划——《国家新型城镇化规划(2013-2020年)》(下称《城镇化规划》)，在几经波折和修改之后，预计将于“两会”后被公布。
自中共十八大将城镇化提到新的战略高度以来，新型城镇化就成了一个全民议题。城镇化既涉及投融资、财税、土地等经济政策，也涉及人口、户籍、社会保障等社会政策，可谓牵一发动全身，其中更牵涉巨大的利益博弈和调整。
“《城镇化规划》可以说是我国讨论最广泛、最充分的一个规划文件。”中国城市发展研究院副院长袁崇法说。
2013年12月12日至13日，中央城镇化工作会议对《城镇化规划》进行了最后一次大规模讨论。此后，相关部门根据讨论情况做出了细节完善，并于近期修改完毕后上报。从最初的“全国促进城镇化健康发展规划”，到“全国城镇化发展规划”，再到“国家新型城镇化规划”，三度易名背后，折射出中央对城镇化内涵以及发展重点的不断深化。
观察者普遍认为，“城镇化”是新一届政府对其施政纲领的全面展示，也将奠定未来十年中国发展方向。可以确定的是，大规模投资拉动的城镇化模式已被摒弃，有序推进农业转移人口市民化成为主要目标。
不过，实现农业转移人口市民化，公共服务的均等化，需要真金白银的投入，更要求包括财政、户籍、土地等多个层面的制度改革，这些都无法一蹴而就。
决策波折
由国家发改委牵头、十多个部委参与编制的《城镇化规划》，决策过程可谓一波三折。
2013年全国“两会”前夕，在多次高级别的会议预热之后，诸多媒体报道称，《城镇化规划》已基本定稿，将于当年“两会”前后对外发布，并称规划提出将建设20多个城市群、180多个地级以上城市、1万多个城镇，未来十年拉动40万亿元投资的蓝图。
一石激起千层浪，这一消息在地方政府、企业界广为流传，引发对资本“盛宴”的期待。反对声音也接踵而至，粮食安全、城市扩张迅猛和土地利用效率低下等问题，都使得投资拉动的城镇化面临众多争议。
据《财经》记者了解，2012年底成形的最初草案中，大规模城镇建设方面着墨颇多。而国家发改委在2010年受命牵头起草《城镇化规划》时，其出发点本就是拉动内需。
“最初考虑城镇化，更多是从经济视角，既推动城镇化，又扩大内需，一箭双雕。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示。
但《城镇化规划》并未如期公布，计划于2013年上半年召开的全国城镇化工作会议也被推迟。国家发改委一位不愿透露姓名的人士表示，规划出台和会议推迟的原因主要是高层对已具雏形的城镇化发展规划并不满意。
据《财经》记者了解，2013年5月14日，《城镇化规划》在一片争议之中重启修改。
考虑到各界争议极大，为吸收各方意见，中国社科院还召集不同学科专家进行研讨，并将意见汇总上报。2013年6月中旬，中央财经领导小组办公室更启动了七项城镇化专题调研。
直至2013年12月12日，延迟数月的中央城镇化工作会议终于召开，标志着各方对新型城镇化的认识逐渐靠拢。
摒弃旧模式
“城镇化”一词最早出现在中央政府文件中，是在2001年，这年出台的“十五”计划纲要首次提出实施城镇化战略。至2012年十八大报告中，明确了城镇化质量明显提高的战略目标，同时提出促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的总体要求。
值得注意的是，“城镇化”相隔十年两次进入中共中央决议都源于国际金融危机。
中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁记得，1996年亚洲金融危机后，外贸出口遇到较大压力，在“增加内需”的呼声中，城镇化被作为有效措施提出。李铁所在的机构在2000年为中央起草的一份报告中，便提出了城镇化对国民经济发展的作用，并特别提到拉动内需。此后，城镇化问题第一次被写入十六大决议。时光轮回，当2008年国际金融危机来临时，因为拉动内需的动力，城镇化浪潮再一次高涨。
然而，回顾过去十多年城镇化历程，以投资拉动的城市扩张运动成为主线。而今，惯性依然存在，当新型城镇化之路尚未清晰之前，资本已按捺不住。水泥、钢铁等行业普遍期待，城镇化将打开造城圈地的阀门。地方政府则寄望借城镇化之风，加快城市新城新区的数量和扩张，同时通过撤乡并镇、改县设区，加快农村人口转化为城市人口，实现名义城镇化水平的快速提高。
另一方面，地方政府还希望借助城镇化达到工业化快速扩张的目的，新建了大量产业园区、工业集中区，将此前产能过剩的教训抛到脑后。过去几年，在投资为导向的发展思路之下，“不光是玻璃(1191, -46.00, -3.72%)、化工、水泥等传统产业，风电、光伏发电、生物医药等新兴产业，也出现过剩问题，而且是低水平过剩，真正核心装备、核心技术还得靠进口。”国家发改委国土开发与地区研究所长高国力说。
当十八大提出“新型城镇化”之后，各地都在研究或启动编制本地的新型城镇化规划。更有地方政府嗅到“大规模建设”的“机遇”，开始借城镇化之名，启动新一轮的“造城浪潮”。
据麦肯锡的研究报告和中央财经领导小组办公室委托国家发改委研究机构的调查数据显示，中国有50多个城市都提出要建国际大都市，到2025年，中国还要修50亿平方米的道路，并建设约500万座各种楼宇。
在被调查的12个省区中，包括省会城市、地级市、县级市在内，规划建设的新城新区多达300余个，仅公布规划的96个新城，占地就达到6105平方公里，超过了所在城市建成区总和的一半。
在地方政府的游说下，金融机构也倾向于放量投资。比如，国家开发银行就承诺，未来三年将为福建省提供1500亿元贷款，用以支持城镇化发展。2013年3月份以来，国开行先后与安徽、深圳、四川、福建、湖南和北京等地政府签订了城镇化合作备忘录或协议，涉及金额超过5000亿元。
“地方在这方面走得太快太猛，苗头已经很明显，中央已经产生了很深的担忧。”高国力说，中央试图通过新型城镇化，扭转过去传统城镇化那种摊大饼式的高耗能、高排放、高污染的旧有模式，尽量做到集约、绿色、低碳。
市民化核心
随着2013年GDP增速放缓，结构性问题日益突出，中央意识到，再采取刺激手段，走投资拉动发展的老路，无法解决问题。
2013年5月13日，李克强在国务院机构职能转变动员电视电话会议上表示，要实现当年发展的预期目标，必须依靠市场机制，“如果过多地依靠政府主导和政策拉动来刺激增长，不仅难以为继，甚至还会产生新的矛盾和风险”。
6月26日，国家发改委主任徐绍史向全国人大作关于城镇化建设工作情况的报告时表示，城镇化要以人口城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖，他同时批评了土地城镇化快于人口城镇化的建设模式。7月，财政部部长楼继伟表示，2013年中国不会出台大规模的财政刺激政策，会在保持财政赤字总规模不变的前提下，着眼促进经济增长和就业，做一些政策微调。
一位国家发改委人士分析：城镇化有三个层面，一是经济学派的城镇化，强调拉动内需；二是社会学的城镇化，讲的是人的城镇化；三是地理学的城镇化，讲的是城市群和城市空间。中央一开始强调经济学派的城镇化，看重的是拉动内需，不久后转而强调社会学派的城镇化，也就是人的城镇化。
据《财经》记者了解，“有序推进农业转移人口市民化”成为目前的《城镇化规划》核心内容。“具体来说，是以农业转移人口为重点，兼顾高校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。”一位了解规划内容的人士透露。
《城镇化规划》提出，在户籍改革方面，将逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件。同时，严控500万人口以上的特大城市人口规模，采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。另外，要求各类城镇根据自身承载能力，制定具体的农业转移人口落户标准，并向社会公开。标准制定的基准条件为就业年限、居住年限、城镇社保参保年限等。
而基本公共服务也将由向本地户籍人口提供扩大到覆盖常住人口，比如，将建立全国学生学籍信息管理系统，将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，合理规划学校布局，核定教师编制。
值得一提的是，《城镇化规划》未对“人口城镇化”作出硬性要求。在此前的《城镇化规划》草案中，曾列入一个包含23项考核指标的表格，包括常住人口城镇化率，农民工随迁子女接受义务教育比例，城镇常住人口基本养老保险覆盖率，城镇常住人口基本医疗保险覆盖率，百万以上人口城市公共交通占机动出行比例，人均城市建设用地(平方米)等等。经过讨论后，这个表格最终被放弃，代之以一个更宽泛的目标，“常住人口城镇化率达到60%左右”“户籍人口城镇化率达到45%左右”。
“在现有体制下，列入具体的指标，地方在执行中往往会变味，成为地方追求的政绩之一。”前述了解规划内容的知情者表示。
改革决心和路径
央地之间的博弈，根源在利益。投资拉动GDP、城市土地扩张换来收益，是实实在在的眼前利益，尤其是造新城，其本质是土地城镇化，因为新城的土地成本很低，经过整理之后卖出，收益很高。而中央呼吁的“人的城镇化”，却难以令地方政府直接看到效益。
按照官方口径，中国目前城镇化率已达到52.6%，但若按户籍人口来计算，真正的城镇化率只有35%，之间17%的差额，是2.7亿农民工和城镇间流动人口，他们虽实现了就业转换，却没有实现身份转换。
不仅如此，由于长期的历史欠账，农民工市民化进程不可能在短期完成，且每推进一步都需要真金白银。多数研究者对城镇化人均成本的计算结果是在2万－2.5万元之间。随着经济发展，这个成本可能增加，达到5万元，按每年转移2000万人计算，需要1万亿元。
在当前财政收入增幅下降，全体“过紧日子”的形势下，这笔钱从何而来，是一个问题。
李铁认为，在现有情况之下，地方政府并无改革动力。在城镇化导向之下，中央政府应当充分显示改革的魄力，可先从户籍制度改革入手，由中央财政承担主要责任。
但刘尚希认为，在当前形势下，中央财政不大可能一次性拿出转移支付资金，用于解决农民工落户问题。户籍改革的关键在于公共服务均等化，这其中有一次性的成本，但更多是常年维持的支出，寄望于中央一次性解决并不现实。当前各项公共服务比如养老保险等，各项制度如何衔接的细则尚不明确，导致支出总成本也不明确，这种情况下，中央财政更不可能全盘买单。
刘尚希认为，更现实的改革方向是将中央财政对地方的转移支付，从过去的按照户籍人口支付，改为按照常住人口支付，从而将外来人口囊括在内。
对于农民工市民化的成本，《城镇化规划》专门提出“建立成本分担机制”，即政府将承担农民工市民化中在义务教育、社保、保障性住房和市政设施等方面的公共成本，而企业则需要落实农民工与城镇职工同工同酬制度，并缴纳相关社保。除此之外，农民工个人也需要缴纳社保等部分相关费用。同时，各级政府需要根据基本公共服务的事权划分，承担相应的财政支出责任。
但在广东省一位区委书记看来，农民工市民化将带来沉重的财政压力，只有“改革财税体制”，才可能发挥地方的积极性。
作为《城镇化规划》主要的起草者，国家发改委在2013年的年度会议上表示，未来争取尽快出台关于户籍、土地、资金、住房、基本公共服务等方面的配套政策。