产能过剩的体制之弊
——以钢铁行业为例
不当成企业来办的国有钢铁企业
周家琮/文 李荣融先生还是国资委主任时说过：企业能不能搞好与所有制没有必然联系，遵循企业发展规律，国有企业一定搞好。但现行国有企业的体制，恰恰就不可能真正遵循办企业的规律行事。在这一轮盲目扩张导致的产能过剩中，国有钢铁企业扮演了主角，再一次证明了这一点。
国有企业的领导，本质上并非商人而是官员。其政治地位和企业规模密切相关，追求规模扩张是其政治本能。地方国企更缺乏市场主体地位，必须听命于地方政府的扩张指令。不少省市钢铁企业的头头，也因扩张有功而得以升迁。在企业核心的产权问题上，国有企业的负责人，既非企业产权所有者，上面也缺乏明确负责、具体授权的产权所有者代表。像官员一样实行任期制，正如孟子所云苟无恒产亦无恒心。在急功近利和规避风险、着眼长远之间，他们的抉择大多必然向前者倾斜。短期扩张政绩唾手可得，赌赢了名利双收，即使未来亏损，扭亏偿债的难题，多半已经是后继者的噩梦。国企的体制之弊，正是钢铁产能过剩的直接原因。亏损在央企名列前茅的中冶，在钢铁大跃进时，对内为项目垫资建设，对外盲目收购矿产资源，如今陷入亏损和债务困境难以自拔，正是当今体制下有些国企不遵循企业发展规律的典型。
脱离实际的钢铁产业政策
政府制定产业政策，是日本人的发明。对比美日两国在技术创新、产业升级方面的表现，不少日本人也承认，日本特色的产业政策，其实乏善可陈弊病丛生。不但误导了行业的发展方向，也成了产能扩张的重要借口和推手。
中国版的钢铁产业政策，完全以日本钢铁业为蓝本。制定者认定中日钢铁工业的差距是：一曰集中度低，所以大企业要扩张、中小企业要关停，鼓励收购兼并；二曰布局不合理，日本钢铁企业都在沿海，中国有相当部分在内地，所以要在海边新建，关停内地企业；三曰规模小，小企业要淘汰；四曰部分产能技术落后，必须升级或淘汰。核心是这几条，其余基本是空话套话。其后出台的产业振兴规划，也大抵是这套说辞。但该产业政策制定者不明白或不承认：中日两国钢铁工业所处的环境、所面对的市场、所经过的发展历程，都存在巨大差异。
日本钢铁产品的用户企业相当集中，由于物流成本低廉，几乎不存在钢铁区域市场，少数大型钢铁企业就可以集中覆盖全国市场。日本钢铁工业主要面向汽车、造船等机械制造业，品种以适宜大规模生产的板材为主。日本钢铁工业集中度高、企业规模大，经济上自然合理。而且日本钢铁工业主要原燃料几乎全部进口，工厂自然在沿海布局。但中国幅员辽阔，不菲的物流成本落差，造成了若干价格不同的钢铁区域市场。中国钢铁市场中，建筑钢材(3501, 17.00, 0.49%)又占了半壁江山。建筑钢材的市场相当分散，如果钢铁企业过于集中，势必由少数企业面向辽阔而分散的市场，市场半径过大，物流成本过高，必定很不经济。建筑钢材不但技术上不适合大规模生产，而且在特定区域市场内，建筑钢材每每需求不多市场容量有限，当地如果既有钢铁原燃料资源，其它要素成本也很低廉，在钢材输入和输出都不经济的环境下，建设仅满足区域市场需求的中小规模钢厂，自然成为不二之选。我国有不少中小钢铁企业，竞争优势并不在大型企业之下，对钢铁产业政策片面追求集中度和大规模，提供了有力反证。
中国版的钢铁产业政策最为荒唐之处，在于制订“淘汰落后”标准时的致命自负。对钢铁企业的高炉、转炉、轧机等，皆按大小判定落后先进，小于规定的必须淘汰。虽然随着工业技术进步，在适宜的领域，有装备大型化的趋势。但绝不等于可以无视合理结构、不问具体需要，统统越大越好、小的必须淘汰。机床、汽车、轮船，莫不如此。钢铁企业规模如果不大，又以生产建筑钢材为主，使用当地廉价但品位不高的煤铁资源，中型冶金装备才是最佳选择。不少中小型冶金设备的技术经济指标和产品成本，优于大型设备的事实，即为明证。相反不少大型钢铁企业装备虽然大型先进，如今照样亏损严重。建筑钢材断面小，用中型高炉和转炉生产小方坯，再用中小轧机轧制，是最经济的选择。但在荒唐产业政策的指挥棒下，不少本来用中小装备生产建筑钢材的企业，盲目拆小建大，浪费了投资、增加了成本，弄巧成拙教训沉重。而盲目跟风，建世界最大的炉子，用全球最先进的设备，却效益很差沦为笑柄的案例，亦历历可数。曹妃甸项目，就是其中的典型。
在荒唐的产业政策支持下，大企业或原地增产扩能，或“二次创业”再铺新摊。中小企业借“淘汰落后”之机，建大炉子大轧机，产能同样迅速扩张。不少原来生产建筑钢材的企业，也跻身“先进产能”行列生产板材，造成板材产能严重过剩。兼并收购本是企业间的市场行为，但若干地方政府和企业，在提高行业集中度扩大企业规模的号召下，不按市场规律搞收购兼并，乱象丛生。既有亏损企业兼并赢利企业的闹剧，也有因收购背上沉重包袱的教训，甚至还发生了因收购矛盾导致的血案。政府往往以建设新项目，作为支持收购的筹码。收购方则以“建设精品基地”为名，为铺新摊子扩张产能觅得借口和空间。被收购方因亏损本来难以为继的产能，也借机得以苟延残喘。近年钢铁企业收购兼并，迄今几无成功案例，推动产能扩张也许是唯一的贡献。
如何治本？
严重过剩的产能，已经使钢铁行业整体陷入困境。钢铁工业产业链长、辐射面广、资本和劳动密集的特点，使其退出市场的代价巨大无比艰难，因此数年来产能不但未曾减少反而继续增加。同时亏损持续蔓延，债务危机开始凸显，86家大中型钢铁企业负债三万亿，今年上半年盈利仅22亿。相当一部分企业实际已成为僵尸企业，以自身投资收益来偿还债务，对多数企业而言已永不可能。和钢铁行业同病相怜的还大有人在，诸多行业因产能过剩陷入困境，已成为中国经济面临的严重挑战。中国企业债务对运营现金流的倍数远超出健康范围；企业净负债达到利润的数十倍。尚德的违约和破产，不过是浮出水面的一角冰山。但这一严峻局面似未得到足够重视，迄今为止，政府、企业、银行等相关方面，只是在竭力维持尽量拖延，但求泡沫不致立即破裂。治理产能过剩，避免因此酿成经济危机的前提，是认清中国特色产能过剩的原因，方能制定出切实有效的措施，并防止过剩再度发生。要敢于承认产能过剩的根本原因，在于体制之弊，承认产能过剩的危机，要痛切反省此前的高速增长，是不是透支了市场、环境和资源？要深刻检讨地方政府在经济活动中的地位和作用、激励和约束；扭转盲目追求增长、过多干预介入经济活动的政府行为。要决心从根本的产权制度入手，改革国有企业。让国企成为真正的市场主体，按办企业的理念和规律经营、投资，而不是满足于听命于政府和上级。要从政府改革入手，使官员不再如斯蒂格利茨教授所批评、以为自己比市场高明。
可以欣喜地看到，新一届政府已宣示不盲目追求速度，不重蹈刺激、放水的覆辙。值此经济改革重新上路之际，对“产能过剩”这类经济痼疾发生的体制根源，认真检讨吸取教训，绝不是一项无足轻重的功课。若沿袭头痛医头脚痛医脚的治标办法，甚至认为经济增速下滑无关体制机制、乃外部原因所致，产能过剩不但得不到有效治理，一有机会还可能继续蔓延变本加厉。
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